Analiza sporazuma o unapređenju uslova za održavanje izbora

Sporazum o unapređenju uslova za sprovođenje izbora (Sporazum) i prateći zaključak, nastao kao rezultat međustranačkog dijaloga koji je vođen pod pokroviteljstvom predsednika Narodne skupštine (bez posredovanja Evropskog parlamenta), predviđa značajne promene u izbornom procesu, koje bi uticale na skoro sve aspekte izbora, i to samo tri meseca pre početka izborne kampanje za najavljene redovne predsedničke i beogradske izbore i vanredne parlamentarne izbore 2022. godine.

Ni ovaj sporazum, kao ni predlog mera koji je nastao u međustranačkom dijalogu uz posredovanje Evropskog parlamenta, ne prepoznaje ili se ne bavi na adekvatan način ključnim problemima izbornog procesa na koje ukazuju međunarodni i domaći posmatrači – pritiscima na birače, funkcionerskom kampanjom i ravnomernom zastupljenošću učesnika izbora u medijima. 

Iako su Sporazumom predviđene i mere koje se generalno mogu oceniti kao pozitivne i usklađene s pojedinim ODIHR preporukama – poput unapređenja transparentnosti izbornog procesa, predaje finansijskih izveštaja pre izbornog dana ili inicijative da birači budu upoznati s procedurom provere podataka u Jedinstvenom biračkom spisku – Crta ocenjuje da je njihov domet na sveukupno unapređenje kvaliteta izbora u Srbiji ograničen.

Sažetak ključnih nalaza

Po oceni Crte, primena Sporazuma ozbiljno bi promenila karakter i funkcije institucija odgovornih za organizovanje i sprovođenje izbora i zaštitu prava birača. Zabrinjava obim predloženih intervencija jer bi mogao dovesti do pravne i procesne neizvesnosti toka izbornog procesa. Glavni razlozi za zabrinutost proizlaze iz ekstremno kratkih rokova za uvođenje lokalnih izbornih komisija kao još jednog nivoa izborne administracije za nacionalne izbore neposredno pre raspisivanja izbora, a u uslovima dokumentovano slabih kapaciteta izborne administracije u Srbiji. Vreme koje je potrebno da se odrede jasne nadležnosti, obezbede kapaciteti i usklade svi nivoi unutar sistema izborne administracije, kao i vreme da se novinama prilagode svi učesnici na izborima, bi u oba slučaja bilo uskraćeno. 

Očigledan je izostanak temeljnog pristupa za ovakve – praktično sistemske – promene, što će se negativno odraziti na zaštitu prava birača. Ukoliko lokalne izborne komisije dobiju ulogu da odlučuju o prigovorima, uz omogućavanje uvida u izborni materijal, moguće je usložnjavanje procesa zaštite izbornih prava građana. Budući da se takva promena uvodi prvi put od uvođenja višestranačja, opravdana je bojazan da neće biti vremena da birači budu informisani o njoj, čime im se smanjuje mogućnost da podnese prigovore nadležnim organima. izvesnost zaključivanja izbornog procesa bi bila ugrožena, odnosno proglašenje konačnih izbornih rezultata bi moglo da bude produženo.

Izuzetno zabrinjava i predlog da pristup velikom broju ličnih podataka iz biračkog spiska ima odabrani krug političkih aktera. Time se, osim diskriminacije učesnika izbora, stvara i prostor za zloupotrebe podataka o ličnosti koji će biti na raspolaganju članovima predviđene radne grupe. Takođe, time se ugrožava poverenje javnosti, koja će ostati uskraćena za nepristrasnu i nezavisnu proveru tačnosti jedinstvenog biračkog spiska.

Iako se u tekstu Sporazuma napominje da se ne radi o promeni izbornog sistema, već o “unapređenju postojećeg,” ipak su predviđene izmene načina na koji se glasovi pretvaraju u mandate. Predlaže se da se izbornoj listi koja je prešla izborni cenzus, a po sistemu najvećeg količnika joj ne pripadne nijedan mandat, dodeljuje mandat na štetu liste s najmanjim količnikom, a koja ima dva ili više mandata. Osim toga, veći broj predloženih izmena suštinski menjaju proces i uslove kandidovanja na izborima.

U oblasti finansiranja izborne kampanje, neke od predloženih mere zahtevaju promenu zakonskog okvira, a neke ne, ali većina njih neće značajnije uticati na ravnopravnost učesnika u kampanji. Predloženim merama mogle bi biti ispunjene samo pojedine ODIHR preporuke. Neke od mera mogu se pronaći i među merama za unapređenje sprovođenja izbornog procesa koje su predložili kofasilitatori tokom procesa Međustranačkog dijaloga uz posredovanje Evropskog parlamenta.  

Što se tiče zabrane zloupotrebe javnih resursa u izbornoj kampanji, predviđeno je dodatno ograničenje za medije u izbornoj kampanji, u smislu zabrane prenošenja otvaranja infrastrukturnih objekata na kojima učestvuju javni funkcioneri 10 dana pred izbore. Problematično je to što se primena ove mere predlaže kroz izmenu Zakona o sprečavanju korupcije, a pravi put bi bio menjanje medijskih zakona. Dodatno, ograničenje ove odredbe na poslednjih 10 dana kampanje, iako predstavlja pomak, ne bi suštinski sprečilo zloupotrebe javnih resursa, niti u dovoljnoj meri umanjilo neravnopravnost izbornih učesnika. 

U odnosu na ulogu medija u izbornoj kampanji, Sporazum uglavnom odražava Mere za unapređenje sprovođenja izbornog procesa koje su predložili kofasilitatori tokom procesa Međustranačkog dijaloga uz posredovanje Evropskog parlamenta, koje je Crta ocenila kao nedovoljne za obezbeđivanje uslova za poštene i slobodne izbore. 

Na kraju, sporan je predlog da se promene sprovedu zakonskim izmenama, uz najave zvaničnika da je reč o privremenim izmenama, što unosi pravnu nesigurnost i neizvesnost u pogledu budućih izbornih ciklusa. Za razumevanje planiranih promena, kao i njihovo usklađivanje s postojećim ustavnim i zakonskim okvirom, suštinski je važno održavanje javnih rasprava u razumnim rokovima. Održavanje javnih rasprava je u ovim okolnostima dodatno važno jer bi se tako informisala šira javnost, tj. birači o tome kako će izgledati izborni proces.

Dodatni razlog za zabrinutost predstavljaju nedovoljno precizno definisana rešenja koja ostavljaju prostor za različita tumačenja, usled čega nije moguće precizno oceniti njihov efekat pre donošenja najavljenih zakonskih izmena i početka njihove primene. Osim toga, Sporazum ne sadrži rokove za usvajanje i primenu mera, niti jasne mehanizme njihovog sprovođenja. Konačno, pravna priroda Sporazuma ostaje nejasna i tek će se videti kako će u praksi izgledati njegova eventualna primena.

Mere predviđene Sporazumom odnose se na 10 od ukupno 27 preporuka koje je posmatračka misija OEBS/ODIHR uputila Srbiji nakon parlamentarnih izbora 2020. Ipak, relevantni međunarodni standardi, kao i preporuke koje je ODIHR uputio Srbiji, jasno nalažu da osnovne aspekte izbornog procesa ne treba menjati najmanje godinu dana pre održavanja izbora, budući da takve izmene unose neizvesnost u izborni proces, što ostavlja posledice po sve izborne aktere, birače i javnost.

Kompletna analiza dostupna je ovde.