Analiza: Predlozi međustranačkog dijaloga uz posredstvo EP neće obezbediti uslove za poštene i slobodne izbore

Crta je analizirala Mere za unapređenje sprovođenja izbornog procesa koje su predložili kofasilitatori tokom procesa Međustranačkog dijaloga uz posredovanje Evropskog parlamenta, objavljene 18. septembra 2021. godine. Jedan deo predloženih mera predstavlja rezultat političkog dogovora kojim se stvaraju privremena rešenja i koja izlaze van postojećeg pravnog i institucionalnog okvira. Njihova primena će, samim tim, moći da se analizira kroz stvarne efekte prilikom posmatranja predstojećih izbora. Ova analiza je stoga fokusirana na pravna rešenja koja su na liniji postojećeg pravnog i institucionalnog okvira i njihove moguće domete i usklađenost sa domaćim zakonodavstvom, kao i sa međunarodnim standardima i preporukama domaćih i međunarodnih posmatračkih misija. 

Ukoliko bi predložene mere u celosti bile sprovedene, došlo bi do ograničenog poboljšanja, ali u nedovoljnoj meri da se omoguće uslovi za poštene i slobodne izbore po međunarodnim standardima. Uzimajući u obzir preduslove za poštene izbore – ravnopravnost učesnika u kampanji i ravnomernu medijsku zastupljenost – Crta je stanovišta da ove mere ne bi imale efekat na postizanje ravnopravnosti izbornih učesnika. Jednom od mera, koja se tiče ponašanja privatnih emitera tokom kampanje, čak se i utiče na snižavanje postojećih standarda, suprotno važećem zakonu. Ipak, efekte jednog broja mera, koje se odnose na zloupotrebu javnih resursa i javne funkcije, kao i na pritiske na birače, nije moguće oceniti, s obzirom na njihovu nedovoljno preciznu formulaciju.

Sažetak analize predloženih mera

Predložene mere formulisane su na različitom nivou opštosti, odnosno konkretnosti, zbog čega nije moguće unapred oceniti delotvornost svake od pojedinačnih stavki. Tamo gde su rešenja detaljnije definisana, bilo je moguće dati obuhvatniju ocenu, dok načelni predlozi ostavljaju veliki prostor za različite oblike njihove primene. 

Jedan od glavnih zaključaka analize je da mere, iz perspektive unapređenja kvaliteta uslova za slobodne i fer izbore, ograničeno odgovaraju na goruće probleme koje su zabeležili domaći i strani posmatrači – a pre svega u odnosu na medijsku neravnopravnost, zloupotrebu javnih resursa i javnih funkcija, pritiske na birače – te ih u tom pogledu Crta ocenjuje kao nedovoljne za poboljšanje izbornih uslova. 

Jedan deo mera odnosi se na primenu već postojećih zakona ili podzakonskih akata i instrumenata. Ove mere odnose se, pre svega, na primenu postojećeg Zakona o elektronskim medijima, kao i primenu važećeg uputstva Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave kojim se predviđa objavljivanje podataka iz biračkog spiska pre i nakon njegovog zaključenja. U ovu grupu spada i mera kojom se predviđa nezavisna verifikacija biračkog spiska po međunarodnoj metodologiji, na kom je Radna grupa za verifikaciju Jedinstvenog biračkog spiska počela da radi još 2019, ali je početkom 2020. godine proces institucionalno zaustavljen. Ipak, potrebno je revidirati instance koje će biti odgovorne za ovaj proces, a koje predviđa usvojena mera, jer nezavisna revizija Jedinstvenog biračkog spiska ne može istovremeno biti sprovedena od institucije koja je zadužena za njegovo vođenje – Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu. Odnosno, tako sprovedena revizija se ne može nazvati nezavisnom.  

Naglašavamo da će jedna od mera imati čak i negativan efekat na izborne uslove zbog toga što unižava već postojeće standarde i u suprotnosti je sa Zakonom o elektronskim medijima. Razlog tome je što će, umesto pravno obavezujućeg podzakonskog akta kojim se bliže uređuje način obezbeđivanja ravnopravnog i nepristrasnog predstavljanja izbornih kandidata, ponašanje privatnih pružalaca medijskih usluga biti predmet samo preporuka Regulatornog tela za elektronske medije. Preporuke kao forma ne proizvode pravne obaveze i posledice i samim tim nisu pravno obavezujuće, te ih privatni pružaoci medijskih usluga mogu, ali i ne moraju primeniti. Duboko nas zabrinjava i to da je ovo drugi put da međupartijski dijalog relativizuje zakonske obaveze komercijalnih medija. Crtina analiza medija pokazuje da su privatne televizije s nacionalnom pokrivenošću najvećim delom nosioci pristrasnog izveštavanja u korist vlasti. Podsećamo da je i Ministarstvo kulture i informisanja u januaru 2020. objavilo mišljenje u kojem je ukazalo na to da je REM postupio suprotno zakonu usvojivši podzakonski akt samo za javne medijske servise, a neobavezujuću formu preporuke za privatne emitere. 

Što se tiče  pritisaka na birače, dokumentom je prepoznata potreba za boljom koordinacijom nadležnih organa, kako bi se “osiguralo da vlasti imaju dovoljno uspostavljenih procedura za sprečavanje i istragu neprimerenog pritiska na birače, uključujući zaposlene u državnim institucijama ili preduzećima povezanim sa državom.” Ipak, ostalo je nejasno koji organi će biti uključeni u koordinaciju, kao i na koji način će koordinacija biti realizovana i šta su očekivani ishodi.

Uprkos tome sto je prepoznat problem zloupotrebe javnih resursa i funkcionerske kampanje, dokument ne nudi bilo kakvo konkretno rešenje. Dokument se, zatim, ne bavi funkcionerskom kampanjom u medijima, iako je ona prepoznata kao prioritetni problem u brojnim međunarodnim i domaćim izveštajima i preporukama. 

I pored toga što se predviđa regulisanje statusa posmatrača zakonom, dokument ne predviđa koja ovlašćenja će posmatračima biti garantovana zakonom i hoće li ona biti proširena (npr.dobijanjem prava za podnošenje prigovora) u odnosu na ovlašćenja posmatrača koja su postojala u podzakonskim aktima RIK-a.  

Sporazumom se predviđaju mere koje se mogu povezati sa samo osam od 29 preporuka posmatračke misije OEBS/ODIHR iz izveštaja sa parlamentarnih izbora 2020. godine. Ipak, dokument ne daje dovoljno konkretne korake o tome kako će one biti ispunjavane. Ovo se pre svega odnosi na sprečavanje funkcionerske kampanje, dok je problem pritisaka na birače predloženom merom nepotpuno obrađen. U oblasti medija, predloženim merama obrađene su dve ODIHR preporuke i to nepotpuno, primarno zbog toga što uloga Regulatornog tela za elektronske medije, kao i izveštavanje komercijalnih pružalaca medijskih usluga tokom kampanje, nisu adekvatno adresirani merama. Kada je reč o izbornoj administraciji i biračkom spisku, usvojene mere u celosti pokrivaju tri ODIHR preporuke.

Kompletna analiza dostupna je ovde.