Analiza usvojenih izmena izbornih zakona
U skupštinsku proceduru su 21. aprila 2026. godine ušli predlozi izmena četiri zakona – Zakona o izboru narodnih poslanika, Zakona o lokalnim izborima, Zakona o Ustavnom sudu i Zakona o izboru predsednika Republike. Sam proces izmena izbornih zakona iniciran je 2. februara 2026. godine, uprkos tome što je Reformskom agendom bilo predviđeno da se izmene ključnih zakona u ovoj oblasti sprovedu do kraja 2025. godine.
Navedeni zakoni su usvojeni 20. maja 2026. godine, objavljeni u Službenom glasniku Republike Srbije 22. maja 2026. godine, a stupili su na snagu 31. maja 2026. godine, izuzev odredbi koje se odnose na obavezne obuke za članove organa za sprovođenje izbora, koje stupaju na snagu 1. januara 2028. godine.
Proces pripreme izmena prate ozbiljni proceduralni i institucionalni nedostaci, uključujući nejasnošće u vezi s tim ko je sačinio inicijalni predlog i po kojim kriterijumima su oni formulisani. Predlozi su prosleđeni neaktivnoj Radnoj grupi, čiji su članovi iz civilnog društva i opozicije ranije istupili zbog netransparentnosti i kršenja procedura, čime su isti obrasci ponovljeni. Nakon višestrukih izmena po mišljenjima ODIHR-a, predlozi su formalno upućeni u skupštinsku proceduru.
Iako se izmene formalno predstavljaju kao usklađivanje sa preporukama ODIHR-a i Saveta Evrope, njihov obuhvat i sadržaj ukazuju na selektivan pristup. U okviru četiri zakona koja su predmet izmena, ključne odredbe koje se odnose na sprečavanje izbornih zloupotreba i izbornog inženjeringa ostaju neizmenjene. Usvojena rešenja se u velikoj meri svode na parcijalne i tehničke intervencije, dok se preporuke koje se odnose na strukturne probleme izbornog procesa uglavnom zaobilaze.
U tom kontekstu, tri usvojena rešenja izdvajaju se kao posebno rizična, imajući u vidu aktuelni društveno-politički kontekst u Srbiji. Iako su ova rešenja utemeljena u komparativno prihvaćenim demokratskim praksama, njihova primena u postojećim institucionalnim uslovima može proizvesti suprotne efekte – od dodatnih zloupotreba u izbornom procesu do daljeg urušavanja poverenja u pravosuđe.
Prvo, ukidanje ograničenja „jedan birač – jedna izjava o podršci izbornoj listi“, posmatrano u kontekstu dugogodišnjih i dokumentovanih zloupotreba izjava o podršci u prethodnim izbornim ciklusima, nosi značajan rizik od daljeg izbornog inženjeringa i dodatnog urušavanja integriteta izbornog procesa. Takva izmena može olakšati kandidovanje tzv. fantomskih lista i dodatno podstaći manipulativne prakse. Ipak, uprkos ovim negativnim implikacijama u domaćem kontekstu, u uporednoj praksi se ukidanje ovog ograničenja načelno posmatra kao mera koja može doprineti jačanju političkog pluralizma, međutim, u postojećim okolnostima u Srbiji takvo rešenje teško može biti primenjeno na način koji bi ostvario ove pozitivne efekte.
Drugo, rešenje kojim se omogućava da se grupa građana kandiduje kao lista nacionalne manjine otvara dodatni prostor za manipulacije. Imajući u vidu da liste nacionalnih manjina podležu povoljnijim uslovima kandidovanja i sticanja mandata (manji broj potpisa podrške i niži prirodni prag), ova izmena može dovesti do veštačkog povećanja broja izbornih lista i uticati na raspodelu mandata na način koji ne odražava autentičnu političku reprezentaciju manjinskih zajednica.
Treće, uvođenje hitnosti u postupke pred Ustavnim sudom u izbornim sporovima predstavlja normativno opravdano rešenje. Ipak, njegova praktična delotvornost ostaje upitna u svetlu dugotrajnih problema u radu Suda, uključujući neefikasnost i percepciju njegove institucionalne pristrasnosti, naročito imajući u vidu nedavne promene u sastavu sudija.
Dodatno, pojedina rešenja koja je Crta ocenila pozitivno, poput preciziranja organa za podnošenje žalbi u izbornom postupku i jasnijeg definisanja rokova za osporavanje odluka o izbornim listama, iako su bila predviđena u početnoj fazi, nisu na kraju ušla u skupštinsku proceduru.
Pregled usvojenih izmena
Predlozi izmena Zakona o izboru narodnih poslanika, Zakona o lokalnim izborima, Zakona o Ustavnom sudu i Zakona o izboru predsednika Republike ušli su u skupštinsku proceduru 21. aprila 2026. godine. Na ove izmene ODIHR je u dva navrata davao mišljenje, na osnovu kojih su predlozi dodatno revidirani. Usvojeni su u sledećem obliku i obuhvataju sledeća pitanja:
- Ukidanje ograničenje – jedan birač, jedna izjava o podršci izbornoj listi
(Odnosi se na preporuku ODIHR-a br. 11)
Ukida se ograničenje prema kojem je birač ranije mogao da potpiše izjavu o podršci samo za jednu izbornu listu.
- Uvođenje obavezne obuke za članove biračkih odbora i lokalnih izbornih komisija
(Odnosi se na prioritetnu preporuku ODIHR-a br. 2)
Uvedena je obavezna obuka za članove biračkih odbora i lokalnih izbornih komisija. Sertifikat o završenoj obuci važi tri godine, uz mogućnost u određenim situacijama da ranije prestane da važi. Odredbe koje regulišu ovu materiju stupaju na snagu 1. januara 2028. godine, što znači da se će članovi lokalnih izbornih komisija i članovi biračkih odbora morati da poseduju potvrdu o završenoj obuci tek za izbore koji su budu održavali nakon tog datuma.
- Status izbornih lista nacionalnih manjina
(Odnosi se na preporuku ODIHR-a br. 20)
Usvojeno rešenje prividno pooštrava kriterijume za sticanje statusa liste nacionalne manjine (predviđa uslove u pogledu naziva izborne lista i obaveze da politička stranka/koalicija budu upisani u poseban registar stranaka nacionalnih manjina) ali rešenje omogućava da listu nacionalne manjine podnese i grupa građana (uslov je da izborna lista grupe građana sadrži naziv nacionalne manjine čije interese zastupa).
- Hitnost postupka pred Ustavnim sudom
(Odnosi se na preporuku ODIHR-a br. 24)
Uveden je rok od tri dana za organe za sprovođenje izbora da Ustavnom sudu dostave potrebnu dokumentaciju, dok je rok Ustavnom sudu da odluči u izbornom sporu 20 dana od kada je primio svu potrebnu dokumentaciju, dok je rok za ponavljanje celog izbornog postupka ili njegovog dela 30 dana od dostavljanja odluke Ustavnog suda nadležnom organu.
- Ukidanje osnova za automatsko odbacivanje izbornih lista (bez mogućnosti otklanjanja nedostataka)
(Odnosi se na preporuku ODIHR-a br. 12)
U slučajevima u kojima su ranije postojali osnovi za automatsko odbacivanje izborne liste, novim izmenama uveden je rok od 48 sati za otklanjanje nedostataka.
Iako usvojene izmene imaju za cilj adresiranje pojedinih preporuka ODIHR-a (br. 2, 11, 12, 20 i 24), a neke od njih su delimično ili u potpunosti usklađene sa preporukama Crte, one su pretežno tehničke, odnosno „kozmetičke“ prirode.
Izmene se ne bave ključnim i strukturnim problemima izbornog procesa u Srbiji, koje je Crta identifikovala na osnovu nalaza svojih posmatračkih misija sprovedenih na svim izbornim nivoima. Ovi nalazi, između ostalog, ukazuju na postojanje fantomskih izbornih lista, falsifikovanje potpisa birača, nedovoljan nivo profesionalnosti izborne administracije i neefikasnu zaštitu biračkog prava.
