Revizija Jedinstvenog biračkog spiska – stanje i izgledi pred izbornu kampanju

Aktuelnosti Izbori Vesti / 09.09.2026

Članovi Komisije imenovani na predlog Crte procenjuju da će izveštaj koji se 28. oktobra podnosi Narodnoj skupštini biti skup nalaza delimičnih provera, a ne završena revizija.

Sprovođenje sveobuhvatne revizije na sistemskom nivou, kojom bi se utvrdila ukupna tačnost, potpunost i integritet JBS, u sadašnjim uslovima nije izvodljivo. Sprovođenje delimičnih revizija i provera radi utvrđivanja problema i dalje je moguće, ali njihovi nalazi ne mogu poslužiti kao osnov za pouzdanu ocenu spiska u celini.
Uprkos izvesnom delimičnom napretku ostvarenom u poslednje vreme, uz veliko zakašnjenje, sve je manje verovatno da će i početna procena koja bi obuhvatila osnovne oblasti sistema vođenja i ažuriranja biračkog spiska moći da se završi do roka za podnošenje izveštaja 28. oktobra 2026. Ono što realno može da se završi do tada treba zato razumeti kao skup nalaza delimičnih provera, a ne kao završenu reviziju kojom bi se utvrdila tačnost, potpunost i integritet biračkog spiska.

Komisija je imala približno sedam meseci za suštinski rad na reviziji, nakon što su prva dva meseca bila potrebna za njeno hitno konstituisanje i za donošenje poslovnika, plana rada i metodologije. Od tih sedam meseci, oko četiri su potom potrošena na obezbeđivanje pristupa osnovnim podacima iz JBS na nivou pojedinačnog birača i istoriji promena tih podataka, a bilo je potrebno i dodatno vreme da se obezbede tehnički uslovi za njihovu obradu.

Danas, kada je rok za izveštaj sasvim blizu, lakše prepoznajemo anomalije, ali i dalje ne možemo sistematski da utvrdimo šta ih je prouzrokovalo. Bez tog razumevanja, ne možemo pouzdano da preporučimo kako da se otklone, niti da utvrdimo koje institucije i koja službena lica snose odgovornost za njihov nastanak ili za propust da ih otklone.

Ishod revizije ograničen je sledećim problemima:

Komisija i dalje nema direktan i pouzdan pristup izvornim evidencijama; bez njega nema sistematske unakrsne provere tačnosti podataka iz JBS – saradnja sa Kancelarijom za informacione tehnologije i elektronsku upravu, kao nametnutim posrednikom u tom procesu, veoma je spora, nije još dala nikakve sveobuhvatne rezultate i ne omogućava Komisiji da samostalno proveri potpunost i integritet dostavljenih podataka;
pristup podacima o biračima iz JBS i istoriji promena tih podataka kasnio je oko četiri od sedam meseci dostupnih za suštinski rad na reviziji i obezbeđen je tek posle teških i dugih pregovora;
postoji uočljiva razlika u nivou angažovanja i inicijative među članovima Komisije. U praksi su većinu ključnih aktivnosti revizije i predloga za unapređenje procesa dosad pokrenuli članovi koje su predložile organizacije civilnog društva i opozicione poslaničke grupe, dok je učešće članova koje su predložile poslaničke grupe parlamentarne većine uglavnom bilo ograničeno na reagovanje na već pokrenute inicijative;
značajno vreme izgubljeno je na prevazilaženje neodgovarajućih tehničkih uslova, uključujući računare i bezbedno okruženje za analizu; i
U prvim mesecima rada, članovima Komisije su nadležni funkcioneri Ministarstva i Vlade neformalno rekli da Komisiji neće biti dozvoljeno da sprovede IT reviziju softvera JBS i pratećeg informacionog sistema, uprkos jasnim zakonskim ovlašćenjima Komisije da to učini. Time je iz nadzora praktično isključena cela oblast u kojoj bezbednosni propusti ili neovlašćene intervencije mogu da ugroze integritet JBS.

Praktična posledica ovih ograničenja jeste da je Komisiji dat minimalan pristup, tek toliko da ne bude formalno isključena iz sistema, ali bez dovoljnog obima pristupa, vremena i tehničkih kapaciteta da u zakonskom roku za prvi izveštaj sprovede čak i osnovne elemente revizije.

U ovakvim uslovima proces ne može na uverljiv način da ostvari svrhu dugogodišnje preporuke ODIHR-a o suštinskoj reviziji biračkog spiska i izvornih evidencija. Malo je verovatno i da će dovesti do formulisanja, usvajanja i sprovođenja preporuka kojima bi se otklonile utvrđene slabosti i povratilo poverenje javnosti u birački spisak.

Šta je realno moguće završiti do 28. oktobra 2026:

Statistički pregled JBS i osnovnih obeležja birača sadržanih u spisku;
Procena kvaliteta i međusobne usklađenosti podataka o biračima (podaci koji nedostaju, greške, nedoslednosti);
Prepoznavanje očiglednih nedostataka softvera JBS koji mogu da doprinesu greškama pri upisu;
Analiza mogućih dvostrukih upisa birača;
Revizija delova biračkog spiska za područja 10 jedinica lokalne samouprave u kojima su u martu 2026. održani izbori;
Prepoznavanje obrazaca i lokacija koji ukazuju na moguće fiktivne prijave prebivališta i organizovanu migraciju birača;
Procena slabosti u propisima i postupcima kojima se uređuju upis i promene u biračkom spisku, a koje doprinose greškama i fiktivnim prijavama prebivališta;
Analiza neslaganja između adresa u JBS i zvaničnog Adresnog registra.

Šta nije moguće pouzdano završiti do 28. oktobra 2026:

Sveobuhvatna procena tačnosti JBS kroz sistematsku unakrsnu proveru sa matičnim knjigama, evidencijom državljana i evidencijom prebivališta koje mu služe kao osnov. Komisija može da sprovede ograničene pojedinačne provere u tim evidencijama, ali dostupni servis ne podržava sistematsku proveru ni proveru velikog broja podataka.
Potpuna provera podataka o pojedinačnim biračima u izvornim evidencijama i dokumentaciji (istorijski podaci, zahtevi, prateća dokumentacija, provere sprovedene u postupku i doneta rešenja).
Samostalna provera statusa birača konsultovanjem drugih relevantnih državnih baza, uključujući evidencije zdravstvenog i penzijskog osiguranja, kao i poreske evidencije. Ti izvori ostaju nedostupni Komisiji.
Utvrđivanje veze između mogućih nezakonitih masovnih upisa i postupanja odgovornih službenih lica ili institucija. Komisija ne može sistematski da utvrdi ko je pokrenuo postupak, obrađivao zahteve, sprovodio provere ili odlučivao u pojedinačnim predmetima koji se odnose na državljanstvo ili prebivalište, bilo u MUP, MDULS, MSP ili u drugoj instituciji.
IT revizija i revizija informacione bezbednosti JBS i veza preko kojih se u JBS prenose podaci iz drugih sistema. Bez takve revizije, Komisija ne može da utvrdi da li kontrole pristupa, evidencije aktivnosti korisnika i sistema (logovi), upravljanje korisničkim ovlašćenjima, izmene baze podataka i uvođenje novih verzija softvera pružaju odgovarajuću zaštitu podataka o biračima od neovlašćenih promena ili promena čije se poreklo ne može pratiti.
Sveobuhvatne i statistički utemeljene terenske provere od biračkog spiska ka građanima i od građana ka biračkom spisku, kako ih predviđa metodologija ODIHR-a za proveru upisa u birački spisak, kojima bi se utvrdilo da li upisani birači zaista postoje i žive tamo gde je zabeleženo, i da li u spisku nedostaju građani koji imaju pravo glasa.
Sistematska procena stručnih i institucionalnih kapaciteta organa koji vode i ažuriraju birački spisak, uključujući zapošljavanje, obuku, kadrove, resurse, unutrašnje kontrole i upravni nadzor.

Šta ova ograničenja znače u praksi

Primeri u nastavku pokazuju razliku između prepoznavanja sumnjivog obrasca pregledom podataka iz JBS i utvrđivanja onoga što ga je zaista prouzrokovalo.

Primer 1 · Državljanstvo, prebivalište i potom upis u birački spisak

Osoba koja je živela u Republici Srpskoj stiče državljanstvo Republike Srbije, ubrzo potom prijavljuje prebivalište u nekoj opštini u Srbiji, i zatim se pojavljuje u JBS.

Svaki pojedinačni korak može da bude potpuno zakonit i legitiman. Iz podataka samog JBS ne može da se utvrdi po kom je pravnom osnovu državljanstvo stečeno, kako je vođen postupak po zahtevu, kojim je dokazima potkrepljena prijava prebivališta, da li je osoba zaista zasnovala realno prebivalište na prijavljenoj adresi, niti da li je isti niz postupaka sproveden koordinisano za veću grupu ljudi.

Komisiji dostupni servis za proveru podataka u izvornim evidencijama može da potvrdi da se osoba nalazi u evidenciji državljana i da prikaže njeno trenutno prijavljeno prebivalište. On i dalje ne daje istorijske podatke i podatke o sprovedenim postupcima potrebne da se rekonstruiše kako su i kada te promene nastale.

Dokazna osnova postaje čvršća ako evidencije pokažu, na primer, da su desetine ljudi namerno upisane na istoj stambenoj adresi iako tu zaista ne žive, posebno ako su ti upisi bili koordinisani radi uticaja na izborni rezultat. Takav dokaz ukazivao bi na manipulaciju, a ne na statističku anomaliju.

Da bi tu razliku utvrdila, Komisija bi morala da poveže istoriju JBS sa spisima predmeta o državljanstvu, evidencijama o prijavi prebivališta, dokazima priloženim u tim postupcima i, gde je potrebno, sa terenskom proverom. Bez tih izvora, Komisija može da prepozna obrazac koji zahteva istragu, ali ne može da utvrdi kako je i zašto nastao.

Primer 2 · Odgovornost za sumnjive prijave prebivališta

Pretpostavimo da Komisija prepozna grupu prijava prebivališta koja izgleda krajnje neuobičajeno po vremenu, koncentraciji ili strukturi.

JBS može da pokaže upise koji su iz toga nastali, a servis za proveru u izvornim evidencijama može da potvrdi trenutno prebivalište pojedinih osoba. Ni jedni ni drugi podaci ne prikazuju celokupan tok postupaka na osnovu kojih su ti upisi izvršeni.

Komisija ne može sistematski da rekonstruiše ko je primio zahteve, koji su dokazi priloženi, ko je te dokaze proverio, koje su provere sprovedene, ko je upise odobrio, niti da li su ista službena lica više puta obrađivala povezane predmete.

Bez tog lanca dokaza, Komisija ne može pouzdano da razluči grešku u postupanju organa, slabe kontrole, pojedinačno kršenje propisa i koordinisanu zloupotrebu, niti može da utvrdi odgovorna službena lica ili institucije.

Primer 3 · Sumnjivo visoka starost birača

Osoba od 108 godina i dalje je upisana kao birač u JBS.

Komisija može da prepozna taj zapis kao krajnje neuobičajen. Iz samog JBS ne može da utvrdi da li je osoba živa, da li je smrt nastupila u inostranstvu, a činjenica smrti nije upisana u domaću matičnu knjigu umrlih, da li same matične knjige sadrže neažuran podatak, ili je evidentirana starost posledica netačnog datuma rođenja.

Isto ograničenje važi i za druge kategorije birača čiji status u biračkom spisku može da izgleda neverovatno. Bez sistematske unakrsne provere velikog obima sa matičnim knjigama i drugim relevantnim službenim evidencijama, Komisija može samo postepeno da izdvaja slučajeve koje treba proveriti, ali ne može da utvrdi njihov stvarni status.

Primer 4 · Adresa koja ne odgovara Adresnom registru

Pretpostavimo da su birači u JBS upisani na adresi koja ne može da se poveže sa aktuelnim zvaničnim Adresnim registrom.

To može da ukazuje na nepravilan upis, ali moguće je i nekoliko objašnjenja povezanih sa vođenjem evidencija: ulica je možda preimenovana, šifra adrese je možda promenjena, stariji identifikator se možda još koristi u drugom registru, ili veza između dva sistema možda nije ažurirana.

Istorijski identifikatori adresa i zapisi o samom upisu zato su neophodni da bi se utvrdilo da li neslaganje odražava ranije važeće podatke koji nisu usklađeni nakon promene ili nepravilnu prijavu prebivališta.

Primer 5 · Promena podataka o biraču neposredno pred izbore

Prijavljena adresa birača menja se neposredno pred izbore. Istorija JBS može da pokaže da je do promene došlo i da zabeleži njen datum.

Taj podatak sam po sebi ne otkriva celokupan tehnički tok nastanka i sprovođenja promene. Bez sistemskih zapisa (logova) koji obuhvataju ceo tok promene i revizorskih tragova izvornih sistema, Komisija možda neće moći da utvrdi da li je promena nastala zakonitim ažuriranjem u izvornoj evidenciji, ručnom radnjom ovlašćenog službenika, automatizovanim softverskim procesom, ili neovlašćenom intervencijom.

Ovo ograničenje odnosi se na integritet JBS u celini. Samostalna provera zahteva mogućnost da se rekonstruiše kako je svaka bitna promena uneta u sistem i ko ju je inicirao ili koji ju je proces pokrenuo.

Ključno ograničenje

Komisija u sve većoj meri može da prepozna sumnjive zapise, nedoslednosti i obrasce u JBS, ali njena mogućnost da ih proveri u izvornim evidencijama ostaje ozbiljno ograničena.

Ovo treba gledati u svetlu iskustva Komisije u dobijanju pristupa samom JBS. Da bi se obezbedili čak i osnovni podaci iz biračkog spiska, bilo je potrebno istrajno angažovanje i višekratno obraćanje nadležnim organima i najvišim funkcionerima – predsednici Narodne skupštine, Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvu unutrašnjih poslova, generalnom sekretaru Vlade i Kancelariji za informacione tehnologije i elektronsku upravu. Pristup je na kraju obezbeđen četiri meseca posle roka utvrđenog planom rada koji je Komisija donela, i to bez tehničkih uslova potrebnih za obradu podataka, za čije je obezbeđivanje bilo potrebno još nekoliko nedelja.

Pristup izvornim evidencijama ostaje slično ograničen. Servis za proveru dopušta samo pojedinačne provere na osnovu poznatog JMBG, a ne sistematsko pretraživanje ni analizu samih evidencija. Podaci koji se prikazuju su ograničeni, posebno kada je reč o državljanstvu, istorijski podaci i dokumentacija o sprovedenim postupcima uglavnom su nedostupni, a svaka pojedinačna provera zahteva dugotrajan postupak pristupa.

Pristup izvornim evidencijama

Pristup izvornim evidencijama: postoji, ali je ozbiljno ograničen za potrebe revizije

Komisiji je obezbeđen servis preko kojeg podaci o pojedinačnom biraču mogu da se provere u izabranim izvornim evidencijama, uključujući matične knjige, evidenciju državljana i evidenciju prebivališta. To je koristan mehanizam za proveru pojedinačnih slučajeva. Način na koji je servis osmišljen, međutim, ozbiljno ograničava njegovu upotrebu za sistematsku reviziju JBS.

Postoje tri glavna ograničenja.

1. Svaka pretraga zahteva poznat JMBG

Servis može da pronađe podatke iz izvorne evidencije samo za određenu osobu čiji je JMBG već poznat. Komisija ne može da pretražuje izvorne evidencije prema imenu, adresi, datumu rođenja, opštini ili drugim atributima, niti može da ih ispituje i analizira kao skupove podataka.

To stvara poseban problem upravo kod zapisa koji mogu da sadrže greške u identifikacionim podacima. Ako osoba u JBS ima netačan JMBG, ili JMBG uopšte nije upisan, Komisija ne može tim zapisom da pretraži izvorne evidencije i utvrdi da li tamo postoji odgovarajuća osoba.

Servis zato dobro odgovara na pitanje: „Šta izvorne evidencije sadrže za ovaj konkretan JMBG?”

Na pitanja poput ovih ne može da odgovori:

„Ko se nalazi u izvornoj evidenciji, a nema ga u JBS?”
„Koje osobe upisane na ovoj adresi su prijavile prebivalište u određenom periodu?”
„Koji zapisi sadrže neusaglašene podatke o JMBG ili ih uopšte nemaju?”
„Koji zapisi o državljanstvu ili prebivalištu imaju zajednička obeležja (dvojno državljanstvo, datum upisa…)?”

To su suštinska revizorska pitanja, jer zahtevaju pretraživanje i upoređivanje čitavih grupa zapisa, a ne proveru jedne po jedne već prepoznate osobe.

2. Podaci koji se prikazuju znatno su ograničeni

Čak i kada osoba može da se pronađe na osnovu JMBG, Komisija ne dobija sve podatke koje odgovarajuća izvorna evidencija sadrži.

Kod prebivališta, na primer, servis daje podatak o trenutno prijavljenom prebivalištu osobe, ali ne i istoriju prethodnih prebivališta. Takvi istorijski podaci postoje u upravnom sistemu i dostupni su ovlašćenim službenicima, ali Komisiji nisu dostupni putem servisa za proveru. To onemogućava Komisiju da sistematski rekonstruiše promene prebivališta kroz vreme, uključujući i promene neposredno pred izbore.

Ograničenja su još veća kod državljanstva. Servis u suštini omogućava Komisiji da utvrdi da li je određeni JMBG prisutan u evidenciji državljana ili nije. Ne daje druge podatke koji mogu da budu neophodni za reviziju, kao što su:

kada je državljanstvo Republike Srbije stečeno;
po kom pravnom osnovu je stečeno;
da li osoba ima još jedno državljanstvo;
kada je osoba upisana u evidenciju državljana;
koji je organ vodio postupak i doneo rešenje;
da li su povezani zahtevi obrađivani zajedno ili u istom periodu;
ili na osnovu koje dokumentacije i kojih rešenja je izvršen upis.

Posledično, Komisija može da proveri da li za poznatu osobu postoji zapis o državljanstvu, ali ne može tim servisom da analizira postupak u kojem je državljanstvo stečeno.

3. Provera je tehnički previše spora za reviziju velikog obima

Svaki pojedinačni upit zahteva zaseban postupak pristupa pre nego što podaci mogu da se dobiju. Taj postupak traje oko 15 sekundi ili duže po upitu, pre nego što se dobijeni podaci uopšte pregledaju ili zabeleže.

Pošto upiti moraju da se izvode jedan po jedan, provera velikog broja zapisa o biračima time postaje neupotrebljivo spora. Servis zato može da posluži za ispitivanje ograničenog broja pojedinačnih slučajeva, ali realno ne može da podrži sistematsku proveru velikih grupa birača u zakonskom roku Komisije.

Praktična posledica jeste da Komisija ima pristup za proveru slučaj po slučaj, ali da joj nedostaje pristup koji omogućava pretraživanje i obradu velikog broja dovoljno detaljnih i istorijski potpunih podataka, potreban za sveobuhvatnu reviziju.

Zaključak

Do 28. oktobra 2026. Komisija će možda moći delimično da prepozna pojedine anomalije, strukturne slabosti i visokorizične obrasce u JBS, ali će i dalje biti u nemogućnosti da pouzdano utvrdi šta ih je izazvalo, kako treba da se isprave i ko je odgovoran da to učini. Ograničen pristup izvornim podacima, rešenjima i tehničkim zapisima (logovima) onemogućuje je da pouzdano razluči grešku u postupanju organa, zastarele podatke, slabe kontrole, pojedinačno kršenje propisa i koordinisanu manipulaciju, kao i da samostalno proveri integritet revizorskog traga JBS.

Prvi izveštaj zato treba razumeti kao ocenu uočenih problema i skup delimičnih revizija, a ne kao sveobuhvatnu proveru tačnosti, potpunosti i integriteta JBS u celini.

Verodostojna revizija zahteva pretraživ pristup podacima iz izvornih evidencija, relevantne istorijske podatke i spise predmeta, i punu IT reviziju i reviziju informacione bezbednosti. Bez brze promene u saradnji, Komisija će i dalje biti u nemogućnosti da utvrdi poreklo sumnjivih podataka i promena u biračkom spisku, da utvrdi odgovornost ili da proveri opšti integritet JBS, čime i osnovna svrha preporuke ODIHR-a ostaje neispunjena, a dugogodišnje nepoverenje javnosti u birački spisak neotklonjeno.